El pufo vasco

Pufo. m. fam. Estafa, engaño, petardo.

Petardo. m. fig. Petición de una cosa con ánimo de no devolverla.

(Real Academia Española: Diccionario manual e ilustrado de la lengua española, 3ª ed. rev., Espasa Calpe, Madrid, 1985).

Introducción

Desde la perspectiva financiera del sector público, el País Vasco y Navarra representan un caso singular. El Concierto Económico vasco y el Convenio navarro apartan a ambos territorios del sistema de financiación establecido para las demás autonomías y propicia que en ellos la disponibilidad de recursos en manos del Gobierno regional supere sobradamente el promedio nacional[1]. La excepcionalidad foral, que en la práctica se traduce en la fijación, bajo reglas negociadas en función de intereses políticos espurios, de un cupo con el que los territorios forales contribuyen a los gastos del Estado, entra así en abierta contradicción con los principios constitucionales de igualdad y solidaridad, “que deben prevalecer sobre los nebulosos derechos históricos”[2] a los que se apela para justificarla, y genera una situación de privilegio de la que es exponente el hecho de su inviable generalización a las demás regiones, pues, como ha destacado Cantarero (2007), si todas las comunidades autónomas adoptasen el sistema de cupo y su cálculo se efectuara a la manera vasca y navarra, “la hacienda central quebraría al no poder hacer frente a sus necesidades de gasto”[3].

En el caso del País Vasco[4], el origen de esta peculiar forma de financiación se remonta a la abolición del sistema foral, tras la última guerra carlista, y a la búsqueda de una forma transitoria de integración de Álava, Guipúzcoa y Vizcaya –en aquella época “provincias exentas”, y por tanto exceptuadas del sistema tributario– a la hacienda pública del Estado. El Real Decreto de 28 de febrero de 1878 reguló por primera vez el Concierto Económico, con la finalidad de que las provincias vascongadas contribuyeran a financiar el Estado “por todos los conceptos y en idéntica proporción que las demás de la Monarquía”, de manera que en ellas fuera de aplicación el sistema tributario vigente en el resto de las provincias españolas. El Concierto se concibió como un sistema provisional, de duración limitada a ocho años, durante los cuales las aludidas provincias se irían integrando en el sistema económico –el concierto económico– español. De la transitoriedad se pasó a la permanencia gracias a las sucesivas renovaciones del sistema, de manera que éste –incluso tras haber sido derogado para Vizcaya y Guipúzcoa, declaradas “provincias traidoras” en 1937– ha subsistido hasta nuestros días. La Constitución, con el reconocimiento de los derechos históricos de los territorios forales, y el estatuto de autonomía del País Vasco lo han consolidado como un derecho inalterable. Se ha llegado incluso a concederle un carácter pactista, de manera que, singularmente tras la Ley 12/2002, con la que el Gobierno de Aznar dio satisfacción a las reivindicaciones nacionalistas, el Concierto ha acabado por ser concebido como un pacto entre iguales. Así, tanto el Concierto como su especificación en el Cupo, que establece la cuantía de la aportación del País Vasco al sostenimiento del Estado, son el resultado de un genuino proceso de negociación política.

Existe entre los estudiosos del sistema de financiación autonómica un consenso generalizado acerca del carácter privilegiado del Concierto, pues conduce a que el Gobierno vasco y las diputaciones forales cuenten con unos recursos mayores que las demás Administraciones autonómicas, y en que ese carácter se deriva de la ventaja que concede un cálculo del Cupo que subvalora la cuantía que debería corresponder al País Vasco si la distribución regional de las cargas del Estado fuera equitativa. Sin embargo, han sido pocas las ocasiones en que se ha entrado en la cuantificación de esa subvaloración y, por tanto, en la determinación de la dimensión real del privilegio vasco.

Por una parte, De la Fuente (2005), con datos referidos al promedio del período 1990-1997, ofrece información de la diferencia que arroja el cupo efectivamente pagado y el que resultaría de generalizar el sistema y aplicar una misma metodología para su estimación en todas las comunidades autónomas[5]. Sus cálculos establecen que el cupo vasco es 2,5 veces inferior al que correspondería de acuerdo con un tratamiento homogéneo de todas las regiones. Una valoración de esa diferencia permite señalar que la transferencia potencial de recursos al País Vasco, a través del Cupo, equivale al 8,2% de su PIB[6]. Por otra parte, Serna (2007) examina en detalle la metodología del Cupo para el quinquenio 2002-2006 y comprueba que en el año base se incurre en una subvaloración algo mayor a 1,8 millones de euros, y que entre 2002 y 2005 se acumula una diferencia de 8,1 millones entre el cupo efectivo y el que debería haberse pagado[7]. Ello significa que, de acuerdo con estos cálculos, el País Vasco obtiene del resto de España unos recursos financieros del orden del 4% de su PIB regional. De ahí que el autor concluya: “El Concierto Económico no tenía por qué ser un privilegio, pero ha sido y es un privilegio debido a que se falsean las cifras para calcular el líquido a pagar (…) utilizando un chantaje político”[8].

Como se puede apreciar, desde un punto de vista cuantitativo las conclusiones de los autores que se acaban de citar son muy diferentes; y ello hace que sea difícil obtener una idea de la dimensión real del privilegio que el sistema de concierto, tal como se aplica, concede al País Vasco. Por eso es necesario continuar profundizando en el análisis de esta cuestión. Mi propósito en las páginas que siguen es precisamente ése, de manera que, con ocasión de la tramitación parlamentaria de una nueva Ley del Cupo[9], se trata de evaluar en qué medida la metodología señalada por esa norma conduce a una infravaloración de la aportación del País Vasco a la financiación de las competencias del Estado con respecto a la que le correspondería si recibiera el mismo trato que las demás comunidades autónomas.

Tal como se configura tras la restauración de la democracia, el cupo vasco no constituye sino la compensación de la Comunidad Autónoma Vasca al Estado por el coste de las competencias no asumidas por aquélla[10]. La metodología seguida para su determinación –que, en su configuración básica, se ha mantenido inalterada desde que fuera definida en la Ley del Concierto Económico de 1981[11]– consiste en una valoración, a partir de los presupuestos del Estado, del coste de las competencias que éste ejerce sin que lo haga el Gobierno vasco. A partir de esa valoración, se atribuye a la comunidad autónoma un porcentaje de participación en las cargas del Estado mediante la aplicación de un índice de imputación que, si bien en el cálculo inicial, correspondiente al año 1981, se fijó implícitamente en el 6,29%[12], con posterioridad a la Ley del Cupo de 1988 ha quedado establecido en el 6,24.

Debe observarse a este último respecto que, en su regulación inicial, el índice de imputación se concibió como una cantidad variable, determinada “básicamente en función de la renta de los Territorios Históricos”[13]. Sin embargo, cuando hubo de efectuarse el primer cálculo del Cupo se tuvo en cuenta tanto la renta como la población, pues de ese modo se podía rebajar su cuantía[14], y con posterioridad a 1988, una vez fijado en el 6,24%, no se quiso cambiar esa cifra[15], seguramente porque desde el PNV no se quiso reconocer que la participación del País Vasco en la economía española seguía una trayectoria descendente[16].

 

 

 

Fuente: Ley 29/2007.

* El índice de imputación utilizado es el 6,24% de la cantidad correspondiente.

 

Una vez calculada la participación del País Vasco en las cargas del Estado, la cantidad resultante se minora en función de los impuestos e ingresos no tributarios de carácter estatal que soportan los ciudadanos del País Vasco y que no corresponden a su singular sistema fiscal, a lo que se añade la parte proporcional del déficit público, para dar como resultado una cifra que, con otros ajustes menores, acaba siendo la que la Administración vasca ingresa en el Tesoro Público. Tales minoraciones parecen razonables en lo que concierne a los ingresos del Estado obtenidos en el País Vasco, pues financian las competencias no asumidas por la comunidad autónoma, ya que las que ésta ejerce se cubren con los impuestos concertados que recaudan las diputaciones forales. Pero no ocurre lo mismo con respecto al déficit público, pues la minoración realizada a partir de la aplicación del índice de imputación a la diferencia entre los ingresos fiscales y los gastos del Estado equivale a asumir que tal diferencia –el déficit presupuestario– se genera únicamente en las competencias no asumidas, lo que no es razonable ni responde a la realidad.

Pues bien, teniendo en cuenta esta metodología, la Ley del Cupo referida al período 2007-2011 establece el cupo provisional para la primera de esas fechas en 1.565 millones de euros, tal como se muestra en el Cuadro 1. Ello es el resultado de una valoración de las competencias estatales que no ejerce la comunidad autónoma equivalente al 45,5% del gasto presupuestado por el Estado, lo que da lugar, tras la aplicación de un índice de imputación del 6,24%, a una cifra de 5.351 millones de euros, expresiva del coste de la estatalidad que cabe atribuir al País Vasco. Esta cifra puede estar sobrevalorada, tal como más adelante se verá, debido a que el empecinamiento nacionalista en dejar inalterado el índice de imputación conduce a ello. Pero donde cabe centrar por el momento el análisis crítico del cálculo propuesto por la ley es, principalmente, en el capítulo de compensaciones y ajustes.

En efecto, dando por válidas las cifras que se manejan en cuanto a la estimación de la carga que suponen las figuras impositivas y los ingresos no tributarios[17], lo que no puede aceptarse es la pretensión de que en las cuentas públicas del Estado exista un déficit superior a los 40.000 millones de euros, y que ese déficit dé lugar a una compensación de 2.550 millones al País Vasco. Y ello, simplemente, porque tal déficit no existe.

¿Cómo se explica entonces la literalidad del texto legal aprobado por el Congreso y el Senado? La respuesta es simple: los redactores de la Ley del Cupo, sencillamente, y sin que ningún diputado o senador haya cuestionado su trabajo, a los efectos del cálculo que proponen, han eliminado del capítulo de los ingresos presupuestarios del Estado los tributos cedidos a las comunidades autónomas. Por esta vía, tal como se muestra en el Cuadro 2, el cupo líquido que ha de pagar el País Vasco al Estado se ha reducido nada menos que en 3.177 millones de euros. Si en los ingresos estatales se contabilizan esos tributos, entonces el déficit antes mencionado se diluye y aparece un superávit presupuestario de más de 10.000 millones de euros, una cifra ésta que, por analogía[18], en aplicación de la metodología del Cupo, tendría que dar lugar a una compensación al Estado de 626 millones. Y, consecuentemente, dejando inalterado todo lo demás, resultaría que la cantidad que habría de pagar Euskadi para sostener el ejercicio de las competencias del Estado llegaría a los 4.742 millones de euros, en vez de los ya mencionados 1.565 millones.

Sin embargo, bajo la consideración de que los tributos cedidos a las Administraciones Territoriales no deben ser tenidos en cuenta, podría haberse planteado una solución diferente, como la de excluir del capítulo de gastos, a los efectos del cálculo del déficit presupuestario del Estado, las transferencias a las comunidades autónomas que se incluyen en él. Con este supuesto, como se muestra en el Cuadro 3, el déficit público se rebaja a 1.894 millones de euros, y la compensación correspondiente queda en sólo 118 millones. Y, consecuentemente, dejando igual todo lo demás, el cupo líquido que ha de pagar el País Vasco asciende a 3.997 millones de euros, es decir, 2.432 millones más de los que finalmente fueron aprobados en la ley que aquí se examina.

Cuadro 2: Estimación del Cupo para el año 2007 considerando los ingresos fiscales antes de la cesión a las entidades territoriales y un índice de imputación del 6,24%

Fuente: Elaboración propia.

* El índice de imputación utilizado es el 6,24% de la cantidad correspondiente.

 

Cuadro 3: Estimación del Cupo para el año 2007, excluyendo en la estimación del déficit presupuestario los gastos en transferencias a las comunidades autónomas y los ingresos por impuestos cedidos a éstas y con un índice de imputación del 6,24%

Fuente: Elaboración propia.

* El índice de imputación utilizado es el 6,24% de la cantidad correspondiente.

 

Las estimaciones precedentes no agotan el examen crítico de la última Ley del Cupo Vasco, pues, como ya se ha señalado, ésta asume el índice de imputación del 6,24% que se había determinado en la ley de 1988. A este respecto, son dos las consideraciones que han de efectuarse. En primer lugar, es evidente que, cuando se utilizó por primera vez ese índice de imputación, ello obedeció al interés por rebajar la cuantía del Cupo, pues las normas jurídicas, desde la Ley 12/1981, han señalado siempre que su determinación ha de fundamentarse “básicamente en la renta de los Territorios Históricos”; lo cual no excluye, evidentemente, que se empleen otras variables, pero en ningún texto legal se ha mencionado jamás la población. Asimismo, en la referida ley se ordenaba que el índice de imputación “en su expresión conceptual se señalará en la Ley del Cupo y se aplicará durante la vigencia de ésta, sin perjuicio de su distinta valoración anual”[19]. Tal mandato nunca se ha cumplido: ninguna Ley del Cupo ha clarificado de dónde sale el misterioso 6,24% y, menos aún, cuál es el motivo por el cual jamás ha experimentado una modificación y la “valoración anual” se ha mantenido inalterada, cuando es evidente que la economía vasca ha alterado su importancia dentro de la española. Sólo una razón política puede explicar tal anomalía, y esa razón no es otra que el hecho de que los nacionalistas nunca han querido reconocer el declive de la economía vasca y su decreciente participación dentro de España; un fenómeno éste que cabe atribuir principalmente al terrorismo[20], pues el daño ocasionado por ETA a esa economía ha sido siempre, para ellos, un tema tabú. Y, en segundo término, que desde una perspectiva teórica no debe existir objeción a la utilización de variables económicas y demográficas en el cálculo del coste de las competencias estatales atribuible a una determinada comunidad autónoma, tal como se ha puesto de relieve en los estudios referentes a las balanzas fiscales territoriales[21]. Más concretamente, los indicadores más empleados en el caso de los bienes públicos son, precisamente, la población y la renta disponible[22]. Por tanto, parece razonable que, como es el caso, cuando se busca un índice general de imputación referente a programas de gasto en bienes públicos se recurra a alguna combinación de las participaciones regionales en el PIB y la población del conjunto de España. El índice que anteriormente se ha expuesto, en el que se ha basado la determinación del Cupo desde 1981, cumple ese requisito.

Sin embargo, debe puntualizarse que, de manera implícita, el referido índice de imputación del cupo vasco pondera en mayor medida la variable que adopta un menor valor –en este caso, la población– que la que tiene un mayor valor –es decir, el PIB–, lo cual es contradictorio con el texto de la ley, que, como ya se ha señalado, establece el carácter básico de la renta de los Territorios Históricos.

Consecuentemente con lo anterior, es cuestionable el empleo de un índice de imputación como el del 6,24% de manera permanente, y más bien parece razonable que ese índice sea variable con el cambio de la importancia relativa de la economía vasca dentro de España. Siguiendo este criterio, en los cuadros que se exponen a continuación se han tenido en cuenta dos valores distintos para el índice de imputación, ambos basados en las participaciones del País Vasco en el PIB y la población del conjunto nacional en el año 2006[23]: por una parte, el que se deriva de aplicar el mismo método que se utilizó en 1981 –lo que arroja un resultado del 5,43%– y, por otra, el que se obtiene ponderando más el PIB que la población, siendo las proporciones elegidas del 60 y 40%, respectivamente, lo que conduce a un índice del 5,61%.

En el Cuadro 4 se han aplicado los referidos índices de imputación a las cifras derivadas de los criterios que se han tenido en cuenta en el Cuadro 2; es decir, teniendo en cuenta el valor real del superávit presupuestario del Estado. En este caso, el cupo líquido por pagar alcanzaría un valor superior a los 4.000 millones de euros, lo que supone, según sea el supuesto adoptado, 2.494 ó 2.646 millones más que la cifra establecida legalmente.

 

Cuadro 4: Estimación del Cupo Vasco para el año 2007, considerando los ingresos fiscales antes de la cesión a las entidades territoriales y unos índices de imputación del 5,43 y el 5,61%

 

Fuente: Elaboración propia.

 

Por otra parte, en el Cuadro 5 se ha realizado el mismo ejercicio pero partiendo de los supuestos del Cuadro 3, es decir, considerando el déficit presupuestario calculado mediante la exclusión en el gasto de las transferencias a las comunidades autónomas y en los ingresos de los impuestos cedidos a éstas. El resultado obtenido señala un cupo líquido por pagar de 3.411 ó 3.541 millones de euros, lo que supone 1.846 ó 1.976 millones más que el cupo regulado en la ley.

Finalmente, para cerrar las estimaciones de la infravaloración de la aportación vasca a la financiación de las competencias del Estado se ha recurrido a un procedimiento directo de determinación del valor de las cargas no asumidas por el País Vasco, de manera que la imputación a la región de los diferentes tipos de gasto se ha realizado mediante la aplicación de los criterios comúnmente aceptados en la construcción de las balanzas fiscales[24]. Asimismo, para valorar las compensaciones se ha excluido el concepto de déficit presupuestario y se han tenido en cuenta los mismos índices de imputación que en los cuadros precedentes.

 

Cuadro 5: Estimación del Cupo Vasco para el año 2007, excluyendo en la estimación del déficit presupuestario los gastos en transferencias a las comunidades autónomas y los ingresos por impuestos cedidos a éstas, y con unos índices de imputación del 5,43 y el 5,61%

 

Conceptos	Millones de euros	Imputación para el cálculo del Cupo (millones de euros)
		Índice: 5,43%	Índice: 5,61%
(1) Presupuesto del Estado. Gastos	188.417
(2) Cargas asumidas por el País Vasco	102.665
(3) = (1) – (2) Cargas no asumidas por el País Vasco	85.752	4.656	4.811
(4) Presupuesto del Estado. Ingresos	147.545
(9) = (5) + (6) + (7) + (8) Compensaciones y ajustes por deducir		-1.162	-1.186
(5) Por tributos no concertados	3.943	-214	-221
(6) Por otros ingresos no tributarios	7.589	-412	-426
(7) Por déficit presupuestario	1.894	-103	-106
(8) Por impuestos directos concertados		-433	-433
(10) = (3) + (9) Cupo líquido		3.494	3.624
(11) Compensaciones art. 6.2 Ley del Cupo		-82	-82
(12) Disposición transitoria única Ley del Cupo		3	3
(13) Compensaciones Álava		-4	-4
(14) = (10) – (11) – (12) – (13) Líquido por pagar		3.411	3.541
Diferencia entre el líquido por pagar y la cifra oficial		1.846	1.976

Fuente: Elaboración propia.

 

El resultado correspondiente se recoge en el Cuadro 6. En él se muestra una valoración de las cargas del Estado no asumidas por la comunidad autónoma, que llegan a los 4.788 millones de euros, lo que, aplicadas las compensaciones derivadas de los ingresos estatales, conduce a un cupo líquido por pagar de entre 3.625 y 3.646 millones. Por tanto, de acuerdo con este procedimiento, el Cupo estaría infravalorado en una cifra de entre 2.060 y 2.081 millones de euros.

Recapitulando los resultados expuestos a lo largo de este epígrafe, la aplicación de los diferentes supuestos que se han adoptado para la estimación del Cupo Vasco arroja como resultado la existencia de una subvaloración en su determinación legal. El tamaño de este efecto oscila entre los 1.846 y los 3.177 millones de euros. No obstante, la cifra más razonable es, en mi opinión, la que se desprende de una valoración de las competencias estatales no asumidas por las Administraciones vascas basada en la metodología de las balanzas fiscales y en la aplicación al cálculo de las compensaciones de un índice de imputación que pondera más el PIB que la población. Es decir, el resultado expuesto en el Cuadro 6, según el cual esa subvaloración se estima en 2.060 millones de euros.

 

Cuadro 6: Estimación del Cupo Vasco para el año 2007 mediante la valoración directa de las competencias no asumidas y unos índices de imputación del 5,43 y el 5,61% en las compensaciones, con exclusión del concepto de déficit presupuestario

Conceptos	Millones de euros	Imputación para el cálculo del Cupo (millones de euros)
		Índice: 5,43%	Índice: 5,61%
(1) Presupuesto del Estado. Gastos	188.417
(4) = (2) + (3) Cargas no asumidas por el País Vasco:		4.788	4.788
(2) Servicios generales y de Defensa		3.213	3.213
(3) Resto de Servicios		1.575	1.575
(8) = (5) + (6) + (7) Compensaciones y ajustes por deducir		-1.059	-1.080
(5) Por tributos no concertados	3.943	-214	-221
(6) Por otros ingresos no tributarios	7.589	-412	-426
(7) Por impuestos directos concertados		-433	-433
(9) = (4) + (8) Cupo líquido		3.729	3.708
(10) Compensaciones art. 6.2 Ley del Cupo		-82	-82
(11) Disposición transitoria única Ley del Cupo		3	3
(12) Compensaciones Álava		-4	-4
(13) = (9) + (10) + (11) + (12) Líquido por pagar		3.646	3.625
Diferencia entre el líquido por pagar y la cifra oficial		2.081	2.060

Fuente: Elaboración propia.

 

Esta cuantía equivale al 3,4% del PIB vasco, lo que señala que el resultado aquí obtenido es, en términos relativos, algo más reducido que el expuesto por Serna (2007) para el período 2002-2005 y, desde luego, sustancialmente inferior al que se deduce del trabajo de De la Fuente (2005). En todo caso, se trata de una cifra nada despreciable, que pone en manos del Gobierno vasco una financiación extraordinaria de 964 euros por cada habitante, con la que pueden abordarse las costosas políticas nacionalistas y disimularse las notables ineficiencias del sector público vasco[25].

 

Conclusiones

Desde su reformulación en 1981, el régimen de concierto económico, en virtud del cual las Administraciones vascas contribuyen al sostenimiento financiero del Estado mediante el pago de un cupo, se ha convertido en un sistema de privilegio que pone en manos de aquéllas cuantiosos recursos que pueden considerarse como una transferencia hacia el País Vasco desde el resto de España. El mecanismo que conduce a ese resultado es sencillo: el Cupo se fija mediante unas reglas pactadas políticamente entre los Gobiernos del Estado y la comunidad autónoma que conducen a una sistemática subvaloración del coste de las competencias estatales no asumidas por ésta. El diseño general de tales reglas fue definido en la Ley 12/1981, aunque su especificación para cada uno de los períodos quinquenales a los que se refieren las diferentes leyes del Cupo se ha negociado separadamente, con resultados netamente favorables para el Gobierno vasco. Tal negociación ha respondido, por lo común, a un esquema en el que este último ha buscado permutar el apoyo político al Gobierno nacional de turno por el sostenimiento de una situación financiera ventajosa[26].

Como resultado de todo ello, el Cupo Vasco se ha convertido en un auténtico pufo, en una estafa o engaño al conjunto de los ciudadanos españoles, que han contemplado, confusos, cómo los legisladores han sido capaces de plasmar en los textos aprobados por las Cortes Generales conceptos de imposible justificación desde el punto de vista económico.

En el caso aquí estudiado, que corresponde a la última Ley del Cupo, referida al quinquenio 2007-2011, la determinación del cupo provisional en el año base –es decir, 2007– recoge una subvaloración de la cantidad pagadera por la Administración vasca que supera los 2.000 millones de euros. Dos son los elementos principales que conducen a este resultado: por una parte, la atribución al Estado de un déficit presupuestario inexistente, del que se desprende una deducción de 2.550 millones de euros del coste atribuido a las competencias estatales no asumidas por el Gobierno Vasco, y, por otra, el empleo de un índice de imputación del 6,24% en la estimación de este coste, que supera al que razonablemente debería utilizarse si tal índice reflejara la verdadera dimensión relativa de la economía vasca dentro de España, es decir, el 5,61%.

El pufo vasco alcanza así una cifra de 2.060 millones de euros, que equivale al 3,4% del PIB regional. En términos per cápita, las Administraciones vascas disponen de 964 euros por cada habitante, lo que les concede una notable holgura financiera para dedicar recursos a las políticas nacionalistas o para ocultar las ineficiencias en que incurren, con creciente intensidad, los servicios públicos de ellas dependientes.

 

Referencias Bibliográficas

 

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